Съезд земских и городских деятелей состоялся 12 - 15 сентября 1905 г. Доклад «О правах национальностей и о децентрализации» был сделан ведущим теоретиком кадетской партии по национальному вопросу Ф. Ф. Кокошкиным. Решения сентябрьского земско-городского съезда легли в основу национальных программ либеральных партий.

Происходящее в настоящем отечестве освободительное движение не исчерпывается стремлением к установлению начал гражданской свободы и равенства и образованию демократического народного представительства с конституционными правами. Российская Империя, представляя собой единое политическое целое (за исключением обособленной в политическом отношении Финляндии), является далеко не однородным телом с точки зрения физических условий территории, этнографического состава населения с его экономической и духовной жизни. Некоторые из частей ее в недавнее сравнительно время составляли самостоятельные государственные единицы или входили в состав соседних государств.

Централизаторская и обрусительная политика бюрократического правительства, поставившая себе задачей слить это разнообразие воедино, [15] при помощи принудительных мер, не только не достигла этой цели, но, напротив, способствовала усилению национальной розни и центробежных стремлений. Поэтому, наряду с общим политическим движением, охватившим население империи, на окраинах обнаруживается  ясно определившееся течение, которое, разделяя стремление к гражданской и политической свободе, не удовлетворяется, однако, либерально-демократической программой и требует, чтобы в будущем конституционном устройстве была обеспечена и национальная, и местная самостоятельность путем установления областной автономии. С этими требованиями необходимо серьезно считаться при всех предположениях относительно будущего политического строя России. Насильственное подчинение какой-либо части государства политическому порядку, не сообразованному с ее нуждами и стремлениями, не только несправедливо, но noчти всегда и невыгодно. И такого рода политика особенно опасна для государства конституционного, ибо она подрывает основные устои политической свободы. Таким образом, в России вопрос о коренном преобразовании общегосударственного строя неизбежно осложняется областным и национальным вопросом.

Указанное выше стремление к обеспечению национальной и местной самостоятельности, сколько нам известно, еще не привело к выработке подобных проектов, но в некоторых местностях оно уже вылилось в определенные формулы. Некоторые из выработанных по этому предмету положений были сообщены бюро отчасти в связи с обсуждением на местах Проекта Основного закона, принятого съездом 6 - 8 июля в первом чтении и разосланного, согласно постановлению съезда, местным деятелям, отчасти по собственному почину этих последних.

О предположениях этого рода, поступивших в бюро, оно считает долгом довести до сведения съезда прежде обсуждения вопроса по существу.

Как и следовало ожидать, вопрос о правах национальности и об автономии занял одно из первых мест в программах политических партий Царства Польского. Еще во время ноябрьского съезда и вскоре после него некоторые из членов бюро имели частную беседу по этому вопросу отдельными лицами из польского общества. Совместное обсуждение того же вопроса русскими и польскими общественными деятелями имели место в более широких размерах на состоявшемся в Москве в начале текущего года русско-польском съезде, в котором приняли участие многие из членов настоящего съезда. Краткие отчеты об этом были напечатаны в последнее время в «Русских ведомостях». Наконец, в последнее время при обсуждении польскими деятелями Проекта Основного закона, принятого июльским съездом, происходили новые совещания некоторых членов бюро с представителями различных политических направлений польского общества, причем этими последними в заключение беседы [16] были формулированы, как их частное мнение, следующие положения в виде поправок к принятому съездом в первом чтении Проекту Основного закона:

Р а з д ел  I

§2 Для стран с особою автономией общегосударственное представительство не издает местных законов, а общие законы касаются этих стран лишь по отношению к предметам, исключенным из компетенции автономии учреждений каждой страны.

Р а з д е л  II

§1 Каждая национальная группа может основывать свои школы с преподаванием на родном языке, а также всякого рода общества с национальным характером.

§2. В областях со сплошным населением разных национальностей язык каждой народности равноправен с государственным в суде, школе и администрации.

Р а з д е л  о т д е л ь н ы й

А в т о н о м и я  Ц а р с т в а  П о л ь с к о г о

§1. Царство Польское соединено с империей через монарха как императора и короля, через автономическую конституцию с особым сеймом и через участие депутатов Царства Польского в общегосударственном представительстве.

§2. Исключаются из компетенции автономических учреждений Царства Польского и подчиняются общегосударственным учреждениям:

гражданская смета (liste civile),

заграничные дела, договоры политические и торговые, монетное дело,

войско и стратегические сообщения и сооружения, законодательство, касающееся пошлин, акциза, железнодорожных сообщений, почт, телеграфов и телефонов.

Примечание. Администрация вышеуказанными предметами в пределах Царства Польского принадлежит его же управлению.

§3. Издержки на вышеуказанные предметы падают на казну Царства Польского в пропорциональном отношении числа его населения к населению России.

§4. Компетенции сейма и автономных властей Царства Польского принадлежат все дела, не исключенные по §2.

§5. Гарантии гражданских прав и свобод распространяются на Царство Польское. Они могут быть расширяемы сеймом Царства Польского в его пределах. [17]

§6. Законы, издаваемые сеймом, утверждаются Государем. Посредником между императором и сеймом является министр статс-секретарь, контрасигнующий все решения монарха и ответственный перед сеймом. Во главе управления Царства Польского стоит наместник, назначенный Государем.

§7. Основной статут, устанавливающий внутренние отношения в Царстве Польском, издает первый сейм Ц. Польского, избранный путем всеобщего, равного, тайного, непосредственного голосования.

При вышеупомянутом обмене мыслей был, между прочим, поднят вопрос о границах Царства Польского в связи с существованием в некоторых частях этого последнего сплошного малорусского и литовского населения. Присутствовавшие представители польского общества находили, что национальные интересы указанного населения получат достаточное обеспечение включением в общеимперскую конституцию вышеприведенных статей, касающихся прав национальностей, но вместе с тем высказали, что если бы вопрос о пересмотре границ Царства с точки зрения достижения большего племенного единства был поставлен, то они лично не возражали бы против этого, но с тем, чтобы изменения были сделаны и в ту, и в другую сторону и чтобы принадлежность известной территории к Царству или к остальной империи определялась постановлением самого обитающего на этой территории населения.

На Кавказе вопрос об областной автономии был предметом обсуждения со стороны Кутаисской городской Думы. Избранная ею особая комиссия для разработки вопросов об усовершенствовании государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния представила Думе записку, выводы которой изложены в следующих заклю­чительных предложениях:

1) В целях свободного национально-культурного развития нашего народа необходима децентрализация управления.

2) В отношении окраин децентрализация должна выразиться в предоставлении права широкого политического самоуправления, т.е. во введении автономии с сохранением государственного единства между всеми входящими в состав Российской Империи частями.

3) Автономия Грузии, с сеймом в Тифлисе из представителей народа, избираемых всеобщим равным, тайным и прямым голосованием, должна опираться на органическом статусе, который будет выработан местным учредительным собранием.

4) Конституция грузинской автономии получает утверждение в общерусском парламенте.

5) Грузия, состоящая ныне из Тифлисской и Кутаисской губерний, Закатальского и Сухумского округов и Батумской области, представляет одну автономную единицу. [18]

6) Все народности, живущие в Грузии и составляющие в ней меньшинство пользуются равными правами.

7) Для участия кавказских народностей в Центральном законодательным собрании желательно при решении вопроса об избирательной системе принять территориальную группировку.

8) Необходим немедленный одновременный созыв всероссийского и местных (на окраинах) учредительных собраний на основе всеобщей, без различия пола и национальностей, прямой, тайной и равной подачи голосов. Учредительное собрание для Грузии должно быть созвано в гор. Тифлисе.

Настоящую записку комиссия полагает необходимым представить Совету Министров.

1905 г., июня 15-го дня Кутаисская городская Дума, рассмотрев записку особой комиссии из гласных, постановила:

1) Записку комиссии принять с нижеследующими изменениями и дополнениями: пункт третий основных положений дополнить в конце словами «и, по одобрении большинством 2/3 его членов, воспринимает законную силу». Пункт четвертый тех же положений заменить следующей редакцией: «инициатива изменений и дополнений автономной конституции принадлежит Народному собранию и сейму; составление проекта этих изменений и дополнений - последнему, а санкция - Народному собранию».

2) Настоящую записку представить в Совет Министров.

Из Малороссии было получено несколько самостоятельных заявлений по вопросу о национальностях и областной автономии. Одно из них обращенное «к съезду земских и городских деятелей и учредительному собранию», исходит от «Украинской демократической партии» и заканчивается следующей «платформой» названной партии:

I

Основой государственного порядка в России мы признаем федеративное начало государственного устройства, органически построенного на этнически-территориальном принципе, с полным проведением во всех областях управления децентрализации, выборного начала, путем общей, прямой, равной и тайной подачи голосов, без различия пола и народности.

1) Государственное центральное управление (парламент) сосредоточивается в 2-х палатах: а) палата народных представителей и б) федеральная палата представителей от автономных частей государства (по равному числу от каждой части).

2) Парламент ведает вопросы о войне и мире, бюджет для общегосударственных целей, сношения с другими государствами и заключение с ними союзов, а равно и торговых договоров общегосударственного значения. [19]

II. А в т о н о м и я  У к р а и н ы

1) Украина имеет свое особое и самостоятельное представительное правление с законодательной властью в пределах автономной территории, осуществляемое в Украiньскiй народнiй радi (сейме) с исполнительными при ней органами; «Украiньска народня рада» (сейм) составляется из избранных народом представителей на вышеуказанных основаниях по избирательным округам.

2) К ведению «Украiньской народноi радi» (сейма) относятся все дела не указанные в п. 2 раздела I-го.

3) Сельские и городские общества, а также те округа, в которые они могут быть объединены (примерно волости, уезды, губернии, области имеют местное самоуправление, построенное на том же принципе децентрализации; ведению их подлежат дела, относящиеся к их району.

III

Все население Украины пользуется равными и однородными правилами[1] без различия народности, с обеспечением свобод и неприкосновенности личности, неприкосновенности жилища и переписки, свободы слова, печати и открытия типографий, свободы совести, с установлением права непринадлежности ни к одной из религий, свободы собраний, сходок, союзов и организаций для достижения политических, экономических и культурных целей, свободы обучения и учреждения школ, свободы петиций и протестов, уничтожения сословий и привилегий и отделения церкви от государства.

IV

В сфере экономической жизни на территории Украины мы признаем необходимым:

а) Сосредоточение всей финансовой и экономической политики в пределах территории Украины в «Украiньскiй народнiй радi» (сейме) введение прогрессивного подоходного налога, уничтожение косвенных налогов на предметы первой необходимости, обеспечение лиц, неспособных к труду, средствами к жизни.

В сфере экономической жизни на территории Украины мы признаем необходимым:

а) Сосредоточение всей финансовой и экономической политики в пределах территории Украины в «Украiньскiй народнiй радi» (сейме) введение прогрессивного подоходного налога, уничтожение косвенных налогов на предметы первой необходимости, обеспечение лиц, неспособных к труду, средствами к жизни.

б) Постепенный выкуп земель в собственность края (Украины) для передачи их в пользование за плату отдельным лицам и организациям занимающимся земледелием, причем заведывание землями предоставляется местным органам самоуправления; немедленная передача в собственность края (Украины) для означенных надобностей земель казенных, удельных, кабинетских церковных и монастырских.

в) Выкуп на тех же началах фабрик, заводов и т. п. капиталистических предприятий в целях обеспечения положения трудящихся масс. [20]

г) Введение детально разработанного законодательства для обеспечения участи рабочего класса, как сельскохозяйственного, так и промышленного, и в целях гарантии его от эксплуатации, а именно: установление продолжительности рабочего дня, меры к сохранению здоровья рабочих в связи с полом и возрастом их, обеспечение их от инвалидности, вознаграждение рабочих за всякие потери, причиненные им при эксплуатации предприятия или по поводу его и т. п.

Другое заявление, покрытое многочисленными подписями жителей Черниговской губернии и представляющее собою результат обсуждения Проекта Основного закона, принятого съездом в местном частном совещании, резюмирует желательное разрешение национального и областного вопроса в следующих положениях:

1) За местностями, отличающимися национальными, экономическими и бытовыми особенностями, должно быть признано право на автономию, пределы и формы которой должны быть выработаны представителями тех местностей, избранными на началах всеобщей, равной, прямой и тайной подачи голосов, и утверждены Всероссийским законодательным собранием.

2) При условии введения в государственный строй изложенных выше начал должен измениться и состав земской палаты, которая должна быть палатой федеральной и в которую должны войти представители, избранные местными краевыми сеймами.

3) Основным законом должно быть утверждено за всеми народностями, входящими в состав Российской Империи, право свободного национального самоопределения и всестороннего развития своей национальной культуры, право свободного пользования своим языком в школе, литературе, искусстве, во всех местных учреждениях, право на пользование их культурно-просветительными учреждениями материальной помощью со стороны местных и государственных установлений.

Наконец, одним из членов съезда и его бюро сообщены следующие выработанные им положения по областному вопросу.

1) Империя состоит из самоуправляющихся, автономных областей, образовавшихся из ныне существующих губерний и уездов сообразно с их экономическими, географическими и национальными особенностями и условиями.

2) Установление этих областей, определение их границ, разделение или соединение их производится Государственной Думой на основах соглашения с существующими органами местного самоуправления и специально избранными от населения лицами в местностях, не имеющих органов местного самоуправления.

Примечание. Такое установление должно носить временный характер впредь до организации областного самоуправления, согласно основным началам конституции, и пересмотра временного положения самими областями [21] по взаимному соглашению их, гарантированному Государственной Думой.

3) В каждой области учреждается областная Дума, избираемая на основании избирательного закона, установленного конституцией с соблюдением §4.

4) В областях с разнородным национальным составом областное представительство должно быть установлено на основах пропорционального представительства каждой национальности (в согласии с параграфом конституции об основных гражданских правах).

5) Ведению областей принадлежит все то, что не составляет предмета исключительного ведения Государственной Думы, а также и все те дела, по вопросам, имеющим и общий, и местный характер, которые устанавливает конституция.

6) Центральные органы управления гарантируют каждой области ее территорию и ее права.

7) Области могут требовать этой гарантии, если уставы и постановления их не нарушают ни в чем основных начал конституции.

8) Областям предоставляется право входить в сношения между собой для совместного ведения дел, общих для нескольких из них и входящих в предмет их ведения. Такие соглашения могут заключаться на определенный срок или без означения срока. Устройство органов для заведывания такими делами предоставляется усмотрению и соглашению областей.

9) Споры и столкновения между областями подчинены Верховному суду и разрешаются им согласно основам конституции. В случае восстания области центральным органам принадлежит право требовать у других областей принятия мер к подавлению восстания с помощью их милиции и с своей стороны принимать меры на основании закона, который должен быть издан для этой цели.

10) В каждой области исполнительная власть назначает особое лицо как своего представителя. Последнему принадлежит право протеста против постановлений области, не согласных с основами конституции, Разрешение столкновений в таких случаях подлежит ведению Верховного суда. По отношению ко всем другим постановлениям право «veto» представителя власти теряет силу, если областная Дума вторично примет опротестованное постановление.

11) От каждой области как территории посылается по одному представителю в земскую палату.

12) Области дают этим представителям наказы.

13) В случае нарушения наказа областная Дума может избрать нового представителя.

14) Вознаграждение определяется каждой областью из ее сумм.

Все эти параграфы могут иметь практическое значение лишь при принятии положений: [22]

1) что конституция верховна;

2) она подлежит изменению лишь в том случае, если 2/3 областей и большинство представителей выскажутся за изменение и новая палата (учредительная) выскажется так же;

3) при организации земской палаты как органа, охраняющего права областей и имеющего право протеста против законов, принимаемых палатой представителей, но нарушающих интересы областей.

4) при принятии, как закона, правила, что в этих случаях порядок утверждения такого законопроекта происходит тем же способом, как и при изменении конституции;

5) при организации независимого Верховного суда;

6) при полной реформе финансового дела на основе принципа равенства и правильного распределения расходов и доходов.

Как известно, идея областной автономии имеет видных представителей и среди общественных деятелей Сибири, но определенных проектов или формул от представителей сибирского общества по этому вопросу получено не было.

Считая своей обязанностью довести до сведения съезда о вышеприведенных заявлениях, бюро, однако, не имеет намерения в настоящем докладе входить в критический разбор их, ибо полагает, что национальный и областной вопросы едва ли могут быть полно и всесторонне обсуждены в настоящее время. С одной стороны, вопросы эти настолько сложны мало разработаны и сравнительно новы для русского общества, что детальное рассмотрение их было бы возможно лишь на съезде, специально созванном для этой цели и располагающем достаточным запасом времени. В настоящую же минуту пред земскими и городскими деятелями стоит другой, не терпящий ни. малейшего отлагательства вопрос об участии в выборах в Государственную Думу и о выборной кампании. С другой стороны, окончательное урегулирование взаимных отношений национальностей и обособленных частей государственной территории, в какую бы юридическую форму оно ни облекалось, по существу всегда представляет собой результат соглашения заинтересованных сторон. На настоящем же съезде различные области и национальности империи представлены далеко не полно и не равномерно, да и присутствующие их представители едва ли могут признать себя уполномоченными входить в какие-либо соглашения от имени соответствующих групп населения. Поэтому, по мнению бюро, съезду надлежало бы лишь выяснить в общих чертах свое принципиальное отношение к вышеупомянутым вопросам, не задаваясь в данный момент целью выработать более или менее подробный проект их разрешения.

Переходя с этой оговоркой к рассмотрению дела по существу, следует, прежде всею, отметить весьма распространенную ошибку, заключающуюся [23] в полном отождествлении вопросов национального и областного. Нет сомнения, что оба вопроса тесно связаны между собой; они могут даже почти совершенно совпадать между собой для местностей населенных сплошь одной национальностью, как мы это видим, например, в большей части Царства Польского. Областная автономия одно из средств осуществления национальных стремлений. Но, тем не менее, это отдельные два вопроса, требующие особого обсуждения

С одной стороны, стремление к автономии может возникать независимо от национальных различий в силу отдаленности известной областей от центра или особых бытовых условий. Примером тому могут служить колонии Англии, и, по-видимому, на той же почве зарождаются автономические идеи в русском обществе Сибири.

С другой стороны, в областях с разноплеменным перемешанным месту жительства населением автономия сама по себе не разрешает национального вопроса и, при известных неблагоприятных условиях, может даже обострить национальную рознь, как это можно наблюдать в Австро-Венгрии, где немцы ведут борьбу с чехами в Богемии, с итальянцами в Тироле, со словянами в Штирии и Каринтии, итальянцы с хорватами в Далмации, поляки с русинами в Галиции, хорваты с сербами Кроации. И в подобных случаях более слабая в данной области национальность ищет, обыкновенно, ограждения своих интересов и прав не в развитии областной автономии, а во вмешательстве центральной законодательной и правительственной власти.

Поэтому было бы неправильно видеть единственным средство обеспечения прав национальностей в местной автономии или в федеративном устройстве государства. Они могут быть ограждены и в государстве, построенном на начале полного политического единства, как, например, в Бельгии, где существуют две национальности, говорящие одна на французском, другая на фламандском языке. В Австрии, состоящей из автономных областей, урегулирование вопроса о правах национальностей не представлено всецело автономным органам. В основе его лежит статья 19-я общеимперской конституции, признающая за каждой народностью неотъемлемое право на охрану и развитие своей национальности и своего языка и провозглашающая равноправность местных языков в школе и государственных учреждениях.

В разноплеменном государстве национальный вопрос, взятый отдельно от вопроса об областной автономии, сводится к 3 отдельным вопросам: 1) о равноправности всех граждан независимо от их национальности; 2) об устранении всех препятствий к сохранению и свободному развитию языка, литературы и культуры каждой народности и 3) о paвноправности языков различных народностей в местных государственных и общественных установлениях и в школе. [24]

Первый вопрос  уже разрешен в положительном смысле постановлениями ноябрьского съезда земских деятелей и постановлениями последующих земских, городских и соединенных съездов, признавшими равенство прав всех граждан Российской империи независимо от национальности, вероисповедания и сословия.

Утвердительный ответ должен быть дан и на второй вопрос о праве народностей на культурное самоопределение. Всякие стеснения в этой области по отношению к народностям, не имеющим сил развить собственную национальную культуру, лишь замедляют и осложняют естественный мирный процесс слияния их с преобладающими национальностями, по отношению же к народностям более развитым и сильным, приводят к противоположным своей цели результатам, вызывая с их стороны ожесточенный отпор и сепаратистские стремления. Яркие примеры такого явления мы видели в России, где стеснения культурной жизни отдельных народностей весьма многочисленны и доходят нередко до крайних пределов. В недавнее время в северо-западном крае воспрещались разговоры по-польски в общественных местах, подвергались гонению независимо от содержания, книги на литовском языке, напечатанные латинским шрифтом; в настоящее время еще встречает препятствия произнесение публично речей на малорусском языке. Казалось бы, что в правовом государстве отмена подобного рода мер подразумевается сама собою. Однако на практике мы встречаем иногда другое. Так, например, в Страсбурге до последнего времени были воспрещены вывески на французском языке.

Поэтому весьма важно, чтобы право каждой народности на свободное культурное самоопределение было гарантировано Основным законом империи. Из этого права вытекает полная свобода употребления всех языков и наречий в общественной жизни, как, например, на публичных собраниях, в печати и т.п., далее, полная свобода собраний и союзов, преследующих национально-культурные цели, образования и деятельности всякого рода учреждений с тою же целью, основания национальных учебных заведений, ношения национального костюма и т. п.

Несколько более сложным представляется вопрос об употреблении различных языков в государственных учреждениях и органах местного самоуправления.

Прежде всего следует установить, что сохранение русского языка в качестве языка центральных государственных учреждений, вытекая из идеи государственного единства империи представляется безусловно необходимым. С точки зрения последовательных сторонников национальной равноправности, может возникнуть лишь вопрос об обязательности русского языка для речей в общегосударственном представительстве и о праве каждого депутата говорить в общеимперском представительстве па своем родном языке, но нельзя не заметить, что произнесение речи на [25] языке, непонятном для большинства собрания, не может иметь никакой практической цели, кроме разве цели национальной демонстрации или обструкции.

Единство армии также необходимо требует сохранения русского языка для военного управления и команды.

Иначе обстоит дело по отношению к местным административным судебным учреждениям. Повсеместное сохранение в них русского языка, с одной стороны, не вызывается никакой настоятельной необходимостью, с другой стороны - может неблагоприятно влиять на правильный ход управления и правосудия, для которого существенно важно, чтобы органы государственной власти и население могли понимать друг другу. Едва ли, например, есть разумное основание требовать, чтобы мировой судья - киргиз, разбирая судебное дело между киргизами, говорил на русском языке и объяснялся с своими соплеменниками через переводчика. Нет также причин поддерживать практикуемую до сего времени, по крайней мере, в некоторых местностях систему назначения должностных лиц из среды чуждой местному населению национальности. Напротив, должно применяться, по возможности, обратное правило.

В приведенном выше примере вопрос о языке судопроизводства разрешается просто и естественно, но дело весьма осложняется, если поставить вопрос, на каком языке должно вестись судопроизводство при участии в деле лиц различных национальностей, сношения различных судебных или административных учреждений между собой и т. п.

В задачу настоящего доклада не входит выработка законопроекта об употреблении языков в местных учреждениях. Здесь достаточно будет указать те общие основания разрешения этого вопроса, которые предложены и отчасти осуществлены в разноплеменных государствах Зап. Европы.

Различают обыкновенно язык внутреннего делопроизводства местных учреждений и язык их сношений с населением. Язык внутреннего делопроизводства определяется по соображениям практического удобства общими и местными законами, а в пределах законов - постановлениям самих местных установлений или учреждений, которым они подчинены. Так, например, центральные правительственные органы регламентируют употребление того или иного языка во внутреннем делопроизводстве непосредственно подчиненных им местных органов, местные представительные собрания - в своем собственном внутреннем делопроизводстве и во внутреннем делопроизводстве своих исполнительных органов.

Что касается судопроизводства и всех сношений местных государственных и общественных установлений с населением, то, если район их деятельности населен одной национальностью, употребление ее языка должно составлять общее правило, при разноплеменности же населения [26] равноправность всех местных языков должна быть признана и, по возможности, осуществлена на практике. Так, например, общеобязательные постановления и официальные объявления и оповещения издаются на различных языках одновременно, ответы на просьбы и жалобы сообщаются на том местном языке, на котором изложены эти просьбы и жалобы, язык судопроизводства определяется в зависимости от языка тяжущихся сторон или от языка подсудимого и присяжных, а при разноязычности участвующих в судопроизводстве лиц по распоряжению суда избирается тот или иной язык, смотря по конкретным условиям дела.

Конечно, все постановления подобного рода вызывают необходимость иметь в местностях с разноплеменным населением должностных лиц, владеющих несколькими языками. Но интересны населения, а также правильного отправления судебных и административных функций в этом случае должны стоять выше соображений экономики и удобства администраторов и судей. Кроме того, знание должностными лицами местных языков способствует сближению национальностей и сокращает неизбежные при системе единого официального языка расходы на присяжных переводчиков.

Одним из наиболее жгучих вопросов является употребление того или иного языка в школе. Как было уже сказано выше, язык преподавания в учебных заведениях, содержимых на частные средства, должен всецело зависеть от усмотрения их основателей, содержателей или жертвователей В данном случае речь идет лишь об учебных заведениях, содержимых на казенный или общественный счет, т.е. на средства, получаемые от обязательного обложения населения. Принципиально должно быть установлено общее правило, что каждая народность, населяющая сплошной массой какую-либо часть государства, должна иметь возможность получать образование на своем родном языке. Но нельзя скрывать от себя, что это правило может получить полное практическое осуществление лишь по отношению к начальным школам в пределах всесословных волостей и общин, причем и тут могут встретиться затруднения в тех отдельных случаях, когда население небольшой общины разноплеменно и перемешано по месту жительства. Затруднения эти значительно увеличиваются по отношению к средним и высшим учебным заведениям, рассчитанным на большие районы и стоящим более дорого. Может случиться, что разноплеменное население известного района окажется не в состоянии содержать несколько учебных заведений или параллельных классов либо курсов в одном заведении. В таком случае представляются целесообразными субсидии органов самоуправления или из казны, предназначенные специально для нужд образования национального меньшинства. В общем, можно сказать, что язык преподавания в учебных заведениях должен определяться теми государственными учреждениями [27] или общественными учреждениями, в ведении которых находятся эти заведения, с соблюдением установленных выше принципов.

При возможных различиях в языке преподавания весьма важно как общегосударственных интересах, так и в интересах всех групп местного населения, чтобы русский язык преподавался во всех низших и средних учебных заведениях империи, содержимых на государственный или общественный счет. Каждому гражданину Российской Империи должна быть дана возможность изучить общегосударственный язык, не прибегая для этого к особым усилиям и затратам. Кроме того, повсеместное преподавание русского языка облегчит возможность сокращения срока военной службы.

Как уже было сказано выше, национальный вопрос не следует смешивать с вопросом о децентрализации. Потребность в этой последней, существующая в России, обусловливается не только разноплеменное ее населения, но также разнообразием географических, экономических и бытовых условий ее отдельных частей. Ввиду этого обстоятельства совершенно справедливы опасения, что и после замены бюрократического строя представительным центральные государственные учреждения будут обнаруживать недостаточную отзывчивость на местные нужды и недостаточное знание и понимание их.

Каким же образом можно соединить начало государственного единства империи с началом самостоятельности ее отдельных частей. Одни полагают, что для этой цели достаточно расширения компетенции органов местного самоуправления, т. е. административной децентрализации, другие считают необходимым политическую децентрализацию, распространяющуюся как на управление, так и на законодательство, иначе говоря, - установление федеративного или приближающегося к федеративному устройства империи.

Наконец, есть и среднее мнение, сводящееся к тому, что децентрализация в форме широкого местного самоуправления должна быть приведена во всей империи, но, сверх того, некоторым частям ее, отдаленными и обособленным от центра, должна быть предоставлена областная автономия.

В Проекте Основного закона Российской Империи, составленной комиссией бюро и принятом июльским съездом в первом чтении, упоминается лишь об административной децентрализации на началах самоуправления. Это не означает, однако, отрицательного отношения бюро и съезда к мысли об областной автономии, напротив, названный проект содержит в себе как бы переходную ступень к этой последней, предусматривая временные и постоянные союзы губернских земств для совместного осуществления общих задач через общие органы. Но бюро считало возможным предложить, хотя бы в общих чертах, то или иное принципиальное решение вопроса об автономии, не выяснив предварительно [28] этого вопроса с практической стороны путем сношений с общественными деятелями окраин. Ныне такое выяснение в известной мере уже произошло, и, по мнению бюро, земским представителям было бы своевременно определить свое принципиальное отношение к указанному вопросу.

Прежде всего следует отметить, что различие между широким местным самоуправлением и автономией не так резко, как это может показаться с первого взгляда. Когда сопоставляются эти два понятия, то часто имеют ввиду самоуправление в том виде, в каком оно существует ныне в России или в иных централизованных странах. Между тем, несомненно, что при коренном преобразовании политического строя России, компетенция земских и городских учреждений и их положение по отношению к государственной власти должны существенно измениться. Уже ноябрьский съезд признал, что компетенция органов местного самоуправления должна простираться на всю область местных польз и нужд, что этим органам должна быть обеспечена должная устойчивость и самостоятельность.

В развитие и дополнение этого общего положения следует указать, что последовательное проведение идеи местного самоуправления должно привести к распространению круга ведомства местных общественных учреждений на всю область местного - внутреннего - управления, за исключением тех специальных отраслей его, которые по условиям современной государственной жизни необходимо требуют централизации, как например, таможенного, почтово-телеграфного, акцизного, общего железнодорожного управления и т.п. К ведению органов самоуправления должна относиться и местная полиция безопасности и благочиния. Таким образом, деятельность местных представителей центральной власти должна, по общему правилу, заключаться не в активном управлении, а лишь в надзоре за законностью деятельности органов самоуправления с правом передавать постановления, признаваемые незаконными, и на рассмотрение органов административной юстиции, которые должны представлять собой не бюрократические коллегии, как ныне, а независимые чисто судебные учреждения. Далее, противопоставляя самоуправление автономии, следует иметь в виду, что в настоящее время в России к области ведения законодательной власти отнесены многие предметы, которые по самой природе своей не требуют необходимо законодательной регламентации. Так, например, в деле охраны лесов и вод, упорядочения охоты, регулирования земледелия и отчасти землепользования и землевладения, определения порядка устройства путей сообщения и пользования ими и во многих других областях законодатель может оставить за собой лишь установление основных начал, дальнейшую же регламентацию предоставить обязательным постановлениям, издаваемым частными органами самоуправления. Наконец, как это предусмотрено [29] в проекте конституции, принятом в первом чтении июльским съездом, за губернскими земствами должно быть признано право составлять временные и постоянные союзы для совместного осуществления общих задач и учреждать для этой цели общие нескольким губерниям органы. Местное самоуправление, построенное на таких началах, стояло бы довольно близко к автономии и, по всей вероятности, удовлетворило бы потребности в местной самостоятельности на значительном пространстве империи, особенно в Центральной России.

Нельзя, однако, не считаться с тем фактом, что в некоторых местностях требования идут гораздо далее, вопрос об областном самоопределении на некоторых окраинах осложняется и обостряется национальными стремлениями и живущими в населении воспоминаниями о прежней политической самостоятельности. Указывают не без основания, что самоуправление, всецело подчиненное общеимперскому законодательству является далеко не столь верной гарантией против возможной централизаторской политики, как перенесение части законодательной деятельности из центра на места. В пользу такого перенесения приводятся и доводы чисто практического свойства. Есть области жизни, которые необходимо подлежат ведению законодательства и не могут быть предметом деятельности органов местного самоуправления и которые вместе с тем не допускают однообразной регламентации по всей империи. Так, например, на некоторых окраинах действует особая система гражданского права. Необходимые по мере движения жизни изменения в этой системе едва ли могут быть производимы правильно в Законодательно собрании, громадное большинство которого неизбежно будет лишено, как знакомства с потребностями края, так и живого интереса к ним.

Возражения против идеи автономии, вытекающие из опасений за государственное единство, опровергаются указанием на политический опыт Запада, на государства федеративные, как Швейцария, Германия и Соединенные Штаты, или хотя не федеративные, но широко проводящие децентрализацию законодательства, как Британская империя. Примеры эти показывают, что даже федеративное устройство, предполагающее существование в отдельных частях государства не только местных законодательных собраний, но и независимых от центральной власти правительств, отнюдь не подрывает единства государства, не препятствует развитию его мощи. Тем не менее можно опасаться подобных результатов при проведении начала областной автономии, которая не означает еще федерального устройства.

Нельзя не признать эти соображения весьма вескими. В самом деле трудно представить себе, чтобы в огромном государстве со стотридцатимиллионным населением, с резкими различиями в бытовых условиях его отдельных частей конституционная жизнь могла идти правильно и мирно при условии сосредоточения всей законодательной деятельности [30] в руках нескольких сот выборных людей, заседающих в Петербурге. С принципиальной точки зрения следует безусловно согласиться с тем, что идеалом политического устройства для России является децентрализация административная в форме широкого развития земских и городских учреждений, но и законодательная, в форме участия в законодательстве местных представительных собраний. Однако немедленное практическое осуществление этой идеи на всем пространстве империи представляется совершенно невыполнимой задачей. В государствах Запада, упомянутых выше, автономные единицы имели самостоятельное существование и вполне определенные границы в момент определения их отношения к целому. В России, напротив, приходится не только определять отношение частей государства к целому, но и создавать заново эти части, так как автономное устройство не может быть приурочено к существующим искусственным административным делениям. Только немногие части империи, как, например, Царство Польское, представляют собой, по крайней мере в большей своей части, однородные и обособленные от соседней территории единицы, сплоченные единодушным стремлением населения к автономии; в остальной империи как самая потребность в политической децентрализации, так, в особенности, границы областей, нуждающихся в автономном устройстве, представляются еще далеко не вполне выясненными, и при настоящих условиях политической жизни мы знаем в этом отношении лишь требования отдельных общественных групп и партий, но не желания всего населения. Нетрудно, конечно, разделить Россию на бумаге на автономные области, но неизвестно, насколько такое деление окажется жизненным и соответствующим народным потребностям и желаниям. А между тем, если опасна искусственная централизация, то не менее опасны и попытки искусственно создать политическую децентрализацию там, где в ней не назрела потребность, или произвести областное деление, не соответствующее действительным нуждам населения.

Нельзя не указать, кроме того, что практическая постановка вопроса о разделении России на автономные области или о предоставлении автономии отдельным областям, одновременно с вопросом об изменении формы правления, угрожает серьезной опасностью самому делу политической и гражданской свободы в нашем отечестве. Несомненно, что вопрос о пределах и формах автономии и, в особенности, о границах автономных областей вызовет острые разногласия и конфликты и может усилить национальную рознь. И если это произойдет до осуществления в России демократической конституции и до получения гарантии личной и общественной свободы, население империи окажется разъединенным и ослабленным в общей борьбе с бюрократически-полицейским строем. Можно опасаться, что тогда освободительное движение в России испытает такую же участь, как подобное движение в 1848 г. в Австрии, где [31] рознь национальностей и стремление их выдвинуть на первый план  свои обособленные требования привели к полной победе абсолютизма над разъединенными общественными силами.

Таким образом, с одной стороны, осуществление в России представительного образа правления на началах централизации внушает серьезные опасения за возможность дальнейшего мирного и правильного развития, с другой стороны, проведение начала автономии одновременно стремлением к общей гражданской и политической свободе угрожает успеху этого последнего. Каким же образом выйти из этого положения?

По мнению бюро, единственный правильный путь заключается  в следующем.

Прежде всего, следует согласиться на том, что вопрос об областной автономии не может быть окончательно разрешен ранее общего политического освобождения. Он должен подвергаться обсуждению и разработке, но разрешение его не должно ставиться какой-либо общественной группой как предварительное условие ее участия в общей освободительной работе, например, в форме отказа от выборов во Всероссийское представительное собрание до получения автономии или в виде требования созвания местных учредительных собраний, одновременных с общим. Население империи может добиться общечеловеческих прав и политической свободы только общими объединенными усилиями.

Но как только основная цель будет достигнута, как скоро будут обеспечены права гражданской свободы и установлено демократическое народное представительство с конституционными правами для всей империи, должен быть открыт законный путь для образования автономии областей, по мере выяснения их естественных границ и потребности автономии местного населения. И то, и другое может быть окончательно выяснено лишь в условиях свободной гражданской и политической жизни, когда все население получит законные формы и органы для выражения своих желаний. Постановления органов местного самоуправления, образование областных союзов между ними, коллективные петиции населения, в случае надобности, опрос его, укажут лучше всего потребность в автономии, ее пределы и пределы автономных областей.

Нет необходимости, чтобы введение областной автономии совершалось в ближайшем будущем на всем пространстве империи. Оно может производиться постепенно путем издания каждый раз особого общеимперского закона об образовании той или иной автономной области. Но издание подобного рода законов должно быть предусмотрено самой конституцией.

Отдельные имперские законы об автономии определят и пределы автономии, и разграничение законодательных функций между общим местным представительным собранием. Затем все дальнейшее устройство автономной области и ее административных и законодательных органов [32] должно быть предоставлено первому местному законодательству. В случае, если постановления разойдутся с имперским законом об

автономии, этот последний подвергнется пересмотру в общеимперском

парламенте, причем между ним и местным областным собранием могут

вестись сношения путем совместного совещания особо избранных депутаций. Пока окончательное соглашение не будет достигнуто, область пользуется автономией в тех пределах, какие установлены имперским законом.

Указывается и иной путь для постепенного образования автономных областей, нашедший себе сторонников в среде некоторых членов бюро, а именно, издание общего факультативного закона об автономии, так сказать, нормального автономного устава, безотносительно к конкретным особенностями областей с тем, чтобы местное население через посредство органов самоуправления могло по своему усмотрению воспользоваться предоставляемым ему факультативно правом или отказаться от него. Но большинство бюро полагает, что составление общего закона об автономии встретит непреодолимые затруднения в резких различиях местных условий: одним дано будет слишком мало, другим слишком много.

Вообще, точное определение автономного устройства и разграничение компетенции центральных и областных органов едва ли подлежит обсуждению настоящего съезда. Как уже было сказано выше, вопрос этот недостаточно выяснен в общественном мнении, и немедленное разрешение его может оказаться слишком поспешным и необдуманным. Кроме того, в основе подобного размежевания всегда должно лежать взаимное соглашение сторон, а уполномоченными к такому соглашению могут быть лишь правильно и свободно избранные представители всего населения.

В настоящее время в вопросе об автономии бюро представляются несомненными лишь некоторые основные положения, которые оно и предлагает на усмотрение съезда. Сюда относится прежде всего проведение демократического начала в местном представительстве, так же как и в общем. Областные законодательные собрания, как и общеимперская Государственная Дума, должны быть избираемы путем всеобщего, прямого, равного и закрытого голосования.

Далее, все постановления общеимперской конституции должны иметь силу и в автономных областях, разумеется, за исключением положений, касающихся компетенции центральных законодательных и правительственных органов, которые будут изменены имперским законом об автономии. Таким образом, установленные конституцией гарантии равенства и личной и общественной свободы, основные принципы судоустройства (например, несменяемость судей и суд присяжных и местного самоуправления, обоснование его на демократических началах) должны действовать на всем пространстве империи. [33]

Население автономных областей наравне с прочим населением империи должно участвовать в избрании членов общеимперского парламента, при чем выборы в палату народных представителей должны производиться на основании всероссийского избирательного закона. Что касается земской палаты, то по отношению к автономным областям представительство в ней от органов местного самоуправления (губернских земств и значительнейших городов) должно заменяться представительством местного законодательного собрания. Разумеется, все сказанное далеко не решает всех вопросов, связанных с введением областной автономии и Российской Империи, но, как уже было неоднократно упомянуто выше бюро полагает, что разрешение этих вопросов в данный момент было бы преждевременно. В настоящее время следует выяснить лишь принципиальное отношение общественного мнения к идее местной автономии, но было бы крайне затруднительно и, быть может, нецелесообразно высказываться в пользу того или иного подробного проекта автономного устройства всей империи или отдельных частей ее.

Наряду с принципиальным отношением к началу областной автономии бюро считает необходимым коснуться применения этого начала Царству Польскому. Это обусловливается не каким-либо особым предпочтением польской национальности другим народностям империи, но исключительно большей ясностью вопроса по отношению к названной части империи. Десять губерний, составляющих Царство Польское, в большей своей части представляют однородное целое, резко обособленное от остального государства в этнографическом, экономическом и культурном отношении. Единодушное стремление населения его к автономии уже теперь не подлежит никакому сомнению. Территориальные границы Царства вполне определены и если, с точки зрения племенного состава населения, возникает вопрос об исправлении существующих границ, то, при искреннем стремлении обеих сторон к соглашению, этот вопрос может получить быстрое и простое разрешение. Наконец, нельзя не принять во внимание и векового исторического значении польского вопроса и того огромного влияния, которое может иметь то или иное его разрешение на внутреннее и международное положение России.

Те общие начала образования автономных областей, которые были указаны выше, по мнению бюро, должны получить применение и к Царству Польскому. Поляки и остальные национальности империи должны общими силами, не разделяясь между собой, достигнуть общих прав гражданской и политической свободы, и вслед за этим Царство Польское должно получить автономную конституцию. Имперский закон об автономии может подлежать пересмотру по соглашению всероссийского народного представительства с первым сеймом Царства. При этом, конечно, не потребуется какого-либо промежуточного периода времени для выяснения потребности населения в автономии и территориальных [34] границ автономного края. Вопросы эти ясны уже в настоящее время. Главным предметом обсуждения явится, конечно, разграничение компетенции между центральным и автономными польскими учреждениями. Бюро, однако, не считает возможным предложить в этом отношении какой-либо определенный проект, по тем же причинам, по каким оно оставляет вопрос открытым и относительно других обособленных частей империи и представляет на усмотрение съезда лишь проект резолюции, в общей форме необходимость автономного устройства Царства Польского.

Выделяя таким образом из общего вопроса об автономии названную часть империи, ввиду совпадения в ней вопроса областного с национальным, бюро не считает себя вправе умолчать о судьбе тех частей Царства, где имеется сплошное население, принадлежащее к малорусской или литовской национальности. С другой стороны, в соседних с Царством частях Гродненской губернии есть сплошное польское население. Представляется вполне справедливым, чтобы при установлении польской автономной конституции была открыта возможность исправления границ между Царством и соседними губерниями по обоюдному соглашению и в соответствии с племенным составом и желаниями местного населения.

[1] Так в документе.

Текст воспроизведен по изданию: Национальный вопрос в программных документах политических партий, организаций и движений России. Начало XX в.: Документы и материалы. Томск, 1998. С. 15 - 35.